Windenergie: Gutachten-Check belegt Mängel

1. Wie erfolgte die Auswahl der Stichprobe der Genehmigungsverfahren, die NABU, LNV und BUND im Gutachten-Check überprüft haben?

BUND, LNV und NABU haben Antrag auf Akteneinsicht nach Umweltverwaltungsgesetz (§ 24 UVwG) bei allen Landratsämtern gestellt, die im November/Dezember 2016 Genehmigungen für den Bau von Windenergieanlagen in Baden-Württemberg erteilt haben. Insgesamt betraf das 16 Landkreise: Enzkreis, Landkreis Göppingen, Landkreis Heilbronn, Landkreis Lörrach, Main-Tauber-Kreis, Neckar-Odenwald-Kreis, Ortenaukreis, Ostalbkreis, Rems-Murr-Kreis, Landkreis Rottweil, Schwarzwald-Baar-Kreis, Landkreis Schwäbisch Hall, Landkreis Tuttlingen, Zollernalbkreis, Landkreis Sigmaringen und Alb-Donau-Kreis.

Sofern diese nicht schon vorlagen, wurden den Verbänden aus diesen Landkreisen die Genehmigungsunterlagen (siehe auch Frage 2) von insgesamt 24 Genehmigungsverfahren zugesendet. Aus arbeitsökonomischen Gründen wurde hieraus eine Stichprobe von acht Genehmigungsverfahren ausgewählt. Die Auswahl erfolgte nach geographischer Repräsentativität (Verteilung der Fälle über das ganze Land) sowie nach Verfügbarkeit der Unterlagen (nicht alle Landratsämter waren in der Lage, die Unterlagen vollständig zu übermitteln).

2. Welche Unterlagen wurden berücksichtigt?

Folgende Unterlagen wurden bei den Landratsämtern angefordert und überprüft:

• Avifaunistische (vogelkundlichen) Gutachten
• Fledermauskundliche Gutachten
• Spezielle artenschutzrechtliche Prüfungen (saP)
• Landschaftspflegerische Begleitpläne (LBP) (sofern digital verfügbar)
• Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (Stellungnahmen etc., sofern digital verfügbar)
• Genehmigungsbescheide der Landratsämter

3. Auf welcher fachlichen Grundlage wurden die Unterlagen überprüft?

Grundlage für die Überprüfung waren die Erfassungs- und Bewertungshinweise für Vögel und die Erfassungshinweise für Fledermäuse bei der Bauleitplanung und Genehmigung von Windenergieanlagen der LUBW (Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg).

Diese Hinweispapiere geben klare methodische Anweisungen zur Durchführung der Artenschutzgutachten. Sie haben für die Gutachter/-innen zwar nur Empfehlungscharakter, für die unteren Genehmigungsbehörden in den Landratsämtern sind sie jedoch verbindlich. Das heißt: Diese haben dafür Sorge zu tragen, dass die Gutachten den Anforderungen der LUBW-Planungshinweise entsprechen.

Aus den o.g. Hinweispapieren haben NABU, LNV und BUND einen umfangreichen Katalog mit insgesamt 98 Prüfkriterien abgeleitet (siehe Folie 7 in der Präsentation).

4. Wie wurden die Prüfkriterien gewichtet?

Die einzelnen Prüfkriterien wurden unterschiedlich gewichtet (gering, mittel, hoch).

Prüfkriterien mit hoher Gewichtung haben eine hohe Relevanz für die Aussagekraft des Gutachtens. Wird dieses Prüfkriterium nicht erfüllt, ist von einer erheblichen methodischen Schwäche des Gutachtens auszugehen. Diese Annahme gilt nicht, sofern methodische Abweichungen im Gutachten nachvollziehbar begründet werden und qualitativ mindestens gleichwertige Ergebnisse erwarten lassen.

Ein Prüfkriterium mit hoher Gewichtung ist zum Beispiel der Zeitraum, in dem die regelmäßig besuchten Nahrungshabitate von Vögeln untersucht werden. Die Planungshinweise der LUBW geben vor, dass die Untersuchungen im „Zeitraum Mitte März (Balzperiode) bis Ende August (Bettelflugperiode bei Greifvögeln)“ stattzufinden haben (LUBW 2013, S. 13). Andere Zeiträume ergeben wenig Sinn, da die Vögel außerhalb dieser Zeit nicht oder wesentlich seltener anzutreffen sind.

Prüfkriterien mit einer niedrigen Gewichtung haben eine entsprechend niedrige Relevanz für die Aussagekraft des Gutachtens. Dies betrifft z. B. kleinere Mängel bei der Dokumentation, geringfügige Abweichung beim Maßstab des verwendeten Kartenmaterials und ähnliche Abweichungen. Ein Beispiel: Die LUBW-Planungshinweise schreiben vor: „Erfassungstage und -zeiten sowie die zum jeweiligen Zeitpunkt vorherrschenden Witterungsverhältnisse werden tabellarisch dokumentiert.“ (LUBW 2013, S. 8). Dieses Prüfkriterium stellt eine Dokumentationsanforderung dar. Es dient der Nachvollziehbarkeit und der Plausibilitätsbewertung der erhobenen Daten. Im Gutachten-Check erhielt es eine „mittlere“ Gewichtung, da die Einhaltung nur mittelbar Auswirkungen auf die Aussagekraft des Gutachtens hat.

5. Im Jahr 2016 wurden rund 200 Windenergieanlagen genehmigt. Die Verbände haben aber nur acht Genehmigungsverfahren überprüft. War der Stichprobenumfang der Untersuchung dann repräsentativ?

Ja, denn nicht jedes Windrad erhält ein eigenes Gutachten, sondern nur jeder Windpark bzw. jedes Genehmigungsverfahren. Im Jahr 2016 wurden nach Zahlen des Umweltministeriums insgesamt 46 Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen in Baden-Württemberg abgeschlossen. Diese umfassten jeweils zwischen einem Windrad und 12 Windrädern. In dem im Gutachten-Check näher betrachteten Zeitraum November/Dezember 2016 haben die Landratsämter 33 Genehmigungsverfahren abgeschlossen. Zu 24 davon wurden den Umweltverbänden die Unterlagen übermittelt. Die Verbände haben die Gutachten zu acht von diesen 24 Genehmigungsverfahren näher geprüft und damit 17 Prozent aller Genehmigungsverfahren aus dem Jahr 2016 bzw. 24 Prozent der im November/Dezember abgeschlossenen Genehmigungsverfahren.

6. Warum werden die Ergebnisse nur in anonymisierter Form veröffentlicht?

Bei den für den Gutachten-Check ausgewählten Verfahren handelt es sich um eine Stichprobe. Ziel des Checks war nicht, Einzelfälle herauszugreifen und an den Pranger zu stellen, sondern auf strukturelle Defizite bei Artenschutzgutachten und Genehmigungsverfahren hinzuweisen. Um den strukturellen Verbesserungsbedarf zu betonen, haben sich die Verbände für eine anonymisierte Ergebnisdarstellung entschieden.

7. Werden die Verbände jetzt klagen?

NABU, LNV und BUND führen bereits bei mehreren Windenergie-Genehmigungsverfahren Klagen. Aus dem Gutachten-Check selbst ergeben sich keine neuen Klagevorhaben, da nur die Qualität der Gutachten und nicht die tatsächlichen naturschutzfachlichen Bedingungen vor Ort überprüft wurden.

8. Hätten die untersuchten Windenergieanlagen nicht genehmigt werden dürfen?

Eine Aussage darüber, ob ein geprüftes Vorhaben im Nachhinein nun tatsächlich genehmigungsfähig gewesen wäre oder nicht, lässt sich aus dem Gutachtencheck nicht treffen, denn dafür wäre eine tatsächliche Nachprüfung der naturschutzfachlichen Gegebenheiten vor Ort oder die Auswertung evtl. vorhandener Vogel- oder Fledermausdaten bei den Naturschutzverbänden erforderlich. Es lässt sich aber eine Aussage darüber treffen, ob die Genehmigungsbehörden die Einhaltung der LUBW-Standards von den Gutachterbüros ausreichend eingefordert haben oder nicht. In den geprüften acht Fällen haben sie das nicht.

9. Was sind die wichtigsten Ergebnisse des Gutachten-Checks?

Bei allen Gutachten gibt es Abweichungen von den LUBW-Standards. Keines der Gutachten entspricht demnach vollumfänglich den Erwartungen und Ansprüchen der Verbände an „gute Gutachten“.

Dies zeigt sich u. a. in der Häufigkeit und am Ausmaß der Abweichungen von den etablierten Methodenstandards der LUBW:

• Nur zwei Gutachten (bei Genehmigungsverfahren # 5 und # 8) weichen bei weniger als der Hälfte der bewertbaren Prüfkriterien von den Anforderungen der LUBW ab.
• Zwei Gutachten (bei Genehmigungsverfahren # 4 und # 6) weichen bei mehr als 70 % der bewertbaren Prüfkriterien von den Anforderungen der LUBW ab.
• Vier Gutachten (bei Genehmigungsverfahren # 1, 2, 3, 7) liegen dazwischen. Sie weichen bei 50-70 % der bewertbaren Prüfkriterien von den Anforderungen der LUBW ab.

Besonders wichtig ist die Betrachtung der Prüfkriterien mit hoher Gewichtung, da Abweichungen hier eine besonders hohe Relevanz für die Aussagekraft eines Gutachtens haben. Werden nur die Prüfkriterien mit hoher Gewichtung betrachtet, ergibt sich folgendes Bild:

Für die fledermauskundlichen Gutachten gibt es 24 Prüfkriterien mit hoher Gewichtung:

• Nur ein Gutachten (Genehmigungsverfahren # 8) erfüllt diese vollumfänglich.
• Zwei Gutachten (Genehmigungsverfahren # 3 und # 5) erfüllen eines bzw. zwei der Prüfkriterien mit hoher Gewichtung nicht.
• Alle übrigen fledermauskundlichen Gutachten erfüllen fünf oder mehr der Prüfkriterien mit hoher Gewichtung nicht.

Für die vogelkundlichen Gutachten gibt es 45 Prüfkriterien mit hoher Gewichtung:

• Keines der Gutachten erfüllt diese vollumfänglich.
• Genehmigungsverfahren # 8 erfüllt zwei Prüfkriterien mit hoher Gewichtung nicht. Genehmigungsverfahren # 6 erfüllt drei Prüfkriterien mit hoher Gewichtung nicht.
• Alle übrigen erfüllen zwischen drei und zehn der Prüfkriterien mit hoher Gewichtung nicht.

Inhaltlich lassen sich folgende Defizite zusammenfassen:

• Im vogelkundlichen Teil sind Defizite bei der Durchführung und Dokumentation (Nachvollziehbarkeit) der Feldaufnahmen sowie bei den Raumnutzungsanalysen besonders häufig.
• Im fledermauskundlichen Teil treten insbesondere bei der Durchführung von Netzfängen, der Schwärmkontrolle und der Telemetrie Defizite auf.

10. Wie bewerten die Umweltverbände diese Ergebnisse?

Die Ergebnisse zeigen, dass teilweise eklatante Mängel bei artenschutzrechtlichen Gutachten vorliegen. Diese gilt es durch verschiedene Maßnahmen zu beheben (siehe Frage 12).

11. Wie bewerten die Verbände die Zusammenarbeit mit den Genehmigungsbehörden?

Die Genehmigungsbehörden waren überwiegend bemüht, dem gesetzlichen Informationsanspruch der Umweltverbände nachzukommen. Bis auf wenige Ausnahmen verfügen die Landratsämter jedoch noch nicht über ein digitales Ablagesystem. Die elektronische Verfügbarmachung der Unterlagen wurde dadurch teilweise erheblich erschwert. Mit Blick auf die gesetzlichen Informationsrechte der Bürgerinnen und Bürger nach Umweltverwaltungsgesetz (UVwG) besteht hier dringender Nachholbedarf. In Einzelfällen wurden die Antragsteller mit der Ankündigung sehr hoher Kosten für die Herstellung von Kopien abgeschreckt.

12. Welche Konsequenzen und Forderungen leiten BUND, LNV und NABU aus dem Gutachten-Check ab?

Die Verbände sehen in den folgenden Bereichen dringenden Handlungsbedarf, sowohl beim Land, als auch bei den Genehmigungsbehörden, der LUBW sowie bei Gutachterinnen und Gutachtern:

1. Qualität sichern:

• Die Genehmigungsbehörden müssen auf die Einhaltung der LUBW-Erfassungs- und Bewertungshinweise bestehen, sie sind behördenverbindlich. Die dafür notwendigen Personalkapazitäten bei den Landratsämtern gilt es zu stärken.
• Sofortmaßnahme: Das Land sollte eine unabhängige Prüfstelle beauftragen, zwischen 10 und 15 % aller Anträge (Gutachten etc.) vor Genehmigung der Windenergieanlagen einer Plausibilitätsprüfung zu unterziehen.
• Das Land muss dringend die Bewertungshinweise für Fledermäuse fertig stellen, da diese noch nicht verfügbar sind.
• Neben Fortbildungen sollten Mitarbeiter/-innen in den zuständigen Genehmigungsbehörden Checklisten und andere Hilfsmittel zur leichteren inhaltlichen Überprüfung der Unterlagen zur Verfügung gestellt werden.
• Das Land sollte ein Muster-Gutachten erstellen, an dessen Gliederung und Mindestinhalte sich die Gutachter/-innen orientieren können.
• Mittelfristig: Es gilt eine bundesweite Zertifizierung für Artenschutzgutachten zu etablieren.

2. Gutachterliche Praxis verbessern:

• Kurzfristig: Berufsverbände müssen die Qualität in ihrer Branche sicherstellen (z. B. über eine „Gute gutachterliche Praxis“).
• Die Qualifikation der in den Feldaufnahmen eingesetzten Gutachter/-innen muss nachgewiesen werden.
• Die Gutachten müssen für Dritte vollumfänglich nachvollziehbar sein. U. a. gilt es
  • Abweichungen von den LUBW-Methodenstandards zu dokumentieren und nachvollziehbar zu begründen,
  • geforderte Kartenmaßstäbe einzuhalten,
  • die Einsehbarkeit des Geländes zu dokumentieren (GPS-Stempel als Nachweise für Standort, Datum und Uhrzeit der Datenerfassung).

3. Transparenz schaffen:

• Die Landratsämter sollten sämtliche Genehmigungsunterlagen, die Umweltinformationen enthalten, digital im Internet zur Verfügung stellen (§ 26 UVwG umsetzen).
• Die Kartierdaten gilt es in einer zentralen Datenbank des Landes zusammenzuführen, um Synergien mit anderen Arterhebungen zu schaffen.